导读：2020年以来，我国广义财政整体呈现出从扩张到收缩再到扩张的轮换过程。未来，“增支减收”和“加快节奏”成为广义财政发力的重心

作者｜高瑞东　杨康「光大证券(601788)，高瑞东系首席宏观经济学家」

(资料图片仅供参考)

文章｜《中国金融》2022年第22期

2020年广义财政扩张期：广义财政显著扩张促进疫后经济修复

2020年，国内财政政策支持力度加大，财政扩张力度明显增强。根据财政部数据，2020年财政支出（包含一般公共预算和政府性基金预算）为36.36万亿元，同比增长10.1%，增速较2019年提高0.6个百分点。其中，全国一般财政支出增速为2.8%，虽然相比2019年下滑5.3个百分点，但这是在财政收入大幅下滑的背景下实现的；政府性基金支出增长29.2%，增速相比2019年大幅提高15.8个百分点，是此轮财政扩张的主要支撑。

2020年的财政扩张力度是前所未有的，目标赤字率、新增专项债额度等重要指标均显著上调，还发行了抗疫特别国债，积极财政政策对经济复苏起到了较好的支撑作用。在赤字率方面，2020年目标赤字率由2.8%提升至3.6%以上，升至近年来的最高水平，对应赤字规模比2019年大幅增加1万亿元；在专项债方面，2020年安排地方政府新增专项债3.75万亿元，比2019年增加1.6万亿元，扩容幅度高达74%。在特别国债方面，2020年中央财政发行的1万亿元抗疫特别国债全部转给地方，主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。

从广义财政角度看，2020年的扩张力度也明显增强，广义财政进入扩张期。上述财政支出只是统计了政府所谓的“预算内”和“预算外”支出情况，但是我国的很多准政府机构出于拉动经济增长的目的，依赖准政府信用，通过各种方式进行投融资，因此有必要构建更加“广义的财政支出”以囊括更加全面的政府支出项目，为此我们定义，广义财政支出=狭义财政支出（一般公共预算支出+政府性基金预算支出）+城投债融资支出+政策性银行金融债融资支出+抵押补充贷款融资支出（PSL）+铁路建设债融资支出+专项建设债券融资支出。

在本文定义的广义财政口径下，2020年广义财政支出达40.30万亿元，同比增长12.8%，增速相比2019年提升2.7个百分点。具体来看，“准财政”性质的城投债、政策性金融债净融资分别达1.91万亿元、2.27万亿元，同比分别增长50.1%、83.2%，对此轮广义财政扩张形成明显支撑。从赤字率来看，2020年官方赤字率较2019年上调0.8个百分点至3.6%，广义财政赤字率则上行3.7个百分点至9.7%，为近十年来的最高水平。广义的财政扩张推动了经济快速修复，投资也稳步回升，为经济快速修复带来较好支撑。

2021年广义财政收缩期：财政“余粮”充足，广义财政收缩推动去杠杆

2020年财政收支整体以“超收歉支”收官，这使得2021年初的财政“余粮”较为充足。从财政的收支情况来看，2020年财政呈现出较为明显的“超收歉支”特征。在赤字率方面，2020年中国的广义预算（一般公共预算+政府性基金预算）赤字率为11%，而实际执行的赤字率为8.6%，比2019年的实际执行数高3个百分点，说明2020年的财政政策扩张力度较强，但预算给予的空间并未用足。由于执行的赤字低于预算，而预算赤字的融资几乎全额到位，各级政府在2021年初大量闲置资金，减少了2021年第一季度发行政府债券筹资的紧迫性。

2021年国内经济处于“稳增长压力较小的窗口期”，在跨周期调节背景下，财政政策重心落在调结构与防风险上，财政支出力度明显回落。2020年财政的积极扩张大幅推升了政府杠杆率。根据中国社会科学院数据，2020年我国宏观杠杆率较2019年末上升23.6个百分点至270.1%，为2009年以来的最大增幅；从地方债务来看，根据财政部数据，2020年末我国地方政府债务余额达26万亿元，债务率约为93.6%，已接近100%的警戒区间下限。在此背景下，2021年财政政策强调“提质增效、更可持续”。其中，“提质增效”主要从优化结构和加强管理着眼，切实提升政策效能和资金效益；“更可持续”则从支出规模和政策力度着眼，兼顾稳增长和防风险需要，保持政府总体杠杆率基本稳定。从全年财政收支来看，2021年全国一般公共预算支出24.63万亿元，同比增长0.3%，是1982年以来的最低水平；政府性基建预算支出11.37亿元，下降3.7%，财政支出强度明显回落。

从广义财政角度看，2021年广义财政步入收缩期，逐步回归常态化水平。在本文定义的口径下，2021年广义财政支出达39.79万亿元，同比下降1.3%。具体来看，2021年“准财政”性质的政策性金融债净融资仅为1.71万亿元，同比下滑25.0%，对广义财政支出形成明显拖累。从赤字率来看，2021年官方赤字率较2020年下调0.4个百分点至3.2%，广义财政赤字率下行2.7个百分点至6.9%。

在2021年广义财政收缩的背景下，政府杠杆率快速下行。根据中国社会科学院数据，2021年我国的宏观杠杆率从2020年末的270.1%降至263.8%，全年下降了6.3个百分点，实现了较大幅度的去杠杆。其中，名义GDP增长了12.8%，债务仅增长10%，接近于1991年以来的最低债务增速（2018年最低，为9.6%）。相较于主要发达经济体的“大水漫灌”，我国宏观经济政策相对克制，突出了跨周期调节与稳增长、防风险的动态平衡，为未来政策扩张留出了空间。

2022年广义财政扩张期：经济面临三重压力，积极财政发力紧迫性提升

2022年以来，我国经济发展面临“三重压力”，财政政策明显积极发力，“增支减收”和“加快节奏”成为财政政策的重心。2022年财政政策强调“提升效能，更加注重精准、可持续”。一是，财政重申“可持续”，赤字率按2.8%左右安排，比上年有所下调；新增地方政府专项债券额度与上年持平，有效防范化解风险。二是，财政注重“提升效能”，基调更加积极，2022年全国一般公共预算支出安排26.71万亿元，比上年扩大2万亿元以上，增长8.4%，在2020～2021年连续两年超收背景下，可用财力明显增加。三是，财政发力紧迫性提升，强调“保证财政支出强度，加快支出进度”，2022年的财政支出节奏明显“前置”，专项债券发行和使用进度加快，尽早发挥对有效投资的拉动作用。

从第一季度数据表现来看，积极财政发力下，经济实现平稳开局。第一季度，一般财政支出同比增速从上年第四季度的-4.8%升至8.3%，政府性基金支出同比增速从上年第四季度的6.3%升至43%。从广义财政来看，第一季度广义财政支出10.38万亿元，同比增长18.1%。财政支出加快，推动投资规模不断扩大，重大工程项目集中落地开工，投资对经济增长拉动作用提升。第一季度资本形成总额对经济增长的贡献率为26.9%，拉动GDP增长1.3个百分点。此外，在专项债的有效支持下，2022年第一季度，基础设施投资同比增长8.5%，相比上年全年的0.21%明显加快。

4～5月份，在国内疫情冲击背景下，增值税留抵退税力度较大，导致一般财政收入大幅下滑，财政支出力度也受到拖累。4～5月，一般财政支出增速由第一季度的8.3%降至5.9%，政府性基金支出增速由第一季度的43%降至32.8%。4～5月广义财政短暂步入收缩期，支出增速由第一季度的18.1%下滑至11.3%。

从今年上半年财政收支表现来看，收支矛盾持续加剧，31个省份一般公共预算收支差均为负，地方财政面临较大的资金缺口，紧平衡压力加大。由于上半年疫情常态化防控以及经济增速放缓，地方政府面临较大的财政收支平衡压力，考虑到今年经济增长预期下修、土地出让收入超预期回落以及地方政府增加的抗疫支出，预计今年的财政资金缺口接近1.5万亿元。其中，政府性基金预算资金缺口接近8000亿元，一般公共预算资金缺口超6000亿元。

在此背景下，财政加力稳住经济大盘的必要性和紧迫性上升，存量政策效果陆续显效，增量政策加速出台。5月以来，为对冲疫情导致的经济下行压力，积极财政政策进一步发力。从盘活存量资产、积极扩大有效投资到专项债6月底前基本发行完毕、8月底前基本使用完毕，都显示了财政加码发力的迹象。根据财政部数据，6月一般公共预算支出增速为6.1%，相比上月上行0.5个百分点；政府性基金预算支出增速为28.2%，相比上月上行4.2个百分点。

下半年以来，狭义财政支出力度有所放缓，9月一般公共预算支出增速降至5.4%，广义财政成为发力主角，助力基建增速持续高增。无论是8000亿元政策性银行信贷、6000亿元政策性金融工具，还是5000亿元专项债限额，均指向广义财政的积极发力。今年8～10月，政策性金融债净融资9388亿元，比上年同期增加2811亿元；抵押补充贷款方面，9～10月抵押补充贷款净增加2625亿元，相比去年同期增加3352亿元。在上述广义财政举措支撑下，2022年下半年基建增速将维持高位。我们预计，全年基建增速达10%以上。■

（责任编辑　许小萍）

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