| 国资管理体制改革四大要点 |
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国务院发展研究中心企业所副所长张文魁在向“国有企业中国家股权的管理：十六大以后的改革议程”国际研讨会提交的专题研究报告中指出，在十六大确定的方向下，国有资产管理体制改革仍然有一些操作性问题需要进一步明确，我们应该集中各方面的智慧来加以讨论、研究。根据调查、研究，至少有如下几个方面的要害问题是不能回避的。
一、中国国有企业数量众多、国有资产总量庞大，合理确定中央和地方政府对国有资产的产权关系，是事关国有资产管理体制的基本问题
张文魁在报告中指出，由中央政府统一享有国有资产的产权已不符合实情。我国财政体制事实上已是分级财政体制，每级政府都有自己的预算，中央财政的转移支付也在逐步规范化，也就是说，各级政府用“自己”的财力所形成的财产、资产都应该属于“自己”，笼而统之地称为国有财产、资产以及统一由中央政府来管理，是不现实的。在过去几十年国有企业收收放放的过程中，资产关系的复杂化也使地方政府产生了产权方面的要求。另外，虽然称为国有企业，但国有企业职工的社会负担社保、学校、医院等基本上落在地方政府肩上，地方政府也应该相应地享有所有者的权益。
但是，十六大并没有说是“分级所有”，所以，国有资产将并不会划归地方所有，因此，中央政府和地方政府之间必须确定产权行使边界。可以肯定的是，地方政府不可能彻底、完全地行使产权，但其边界在哪里﹖我们认为，中央政府不宜把边界定得太窄，更不应该模糊化。我们认为，地方政府行使国有资产产权的边界，或者说中央政府对国有资产保留的权利，主要有四个方面。
第一，确定国有资本的控制范围。我国国有资产目前分布的范围太广，以后肯定要进一步收缩国有资本的控制范围，实际上，让地方政府代表国家行使国有资产的产权，更有利于国有资本的退出。但是，地方政府是不是完全可以自行决定国有资本从哪些领域退出呢﹖不是这样的。以后应该由中央政府来决定国有资本不能从哪些领域退出，应该在哪些领域继续保持控制。除了这些领域之外，地方政府可以决定所有的退出事宜。当然，到底有哪些领域需要国有资本控制，是一个需要继续探讨的问题。在一些西方国家，不但连军火生产领域，而且连邮政、印钞等领域都可以不由国有资本控制。
第二，确定国有股转让的规则、程序。国有资本的退出，意味着国有股要进行转让，但中央政府应该制订统一的国有股转让规则、程序，以防止国有股转让过程中的国有资产流失等问题。国有股转让应该有公开的、竞争性的程序。上海在这方面已经有了不错的尝试，效果很好。
第三，确定国有股转让收入的使用方法。即使地方政府在国有股转让中没有违背统一的规则、程序，中央政府仍然要统一确定国有股转让收入的使用办法。这种收入一般不应该被用于投资，而应该用于补充社保资金的不足、核销呆坏账等。
第四，确定统一的资本预算格式和程序。在新的国有资产管理体制中，资本预算有着重要的地位，应该通过资本预算来约束新国资管理机构、中间层公司国有资产运营公司的行为。我们认为，《国有资产管理法》应该将资本预算作为一个重要内容，应该规定各级政府的资本预算要经过同级人大的严格审议和通过。法律应该规定，由中央政府制定统一的资本预算格式和程序，地方政府依照执行。
张文魁认为，中央政府对国有资产所保留的权利只体现在如上四个方面，除此之外，地方政府享有高度的产权。
二、如何解决一些人对新国资机构可能“管得宽”而导致“管不好”的顾虑
一些同志担忧新国资机构是不是“管得宽”，从而可能导致与其他政府机构之间的相互摩擦甚至相互争权，也可能因为“管得宽”而导致“管不好”。
张文魁认为，国有资产包括以企业资产为主的经营性资产、行政事业资产、自然资源资产等三大类。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理管理体制可有所不同。所以，这就牵涉到这三类资产是否都归同一个国资部门管理的问题，而且会涉及到具体部门的职能划分。
经营性资产当然应该纳入新国资机构的管理范围，但对于行政性事业资产，由于其与公共行政管理机构业务及有关的预算关系密切，基本的财务、会计制度与企业的财务、会计制度差异很大，是否纳入新国资机构的管理范围应该谨慎从事。当然，我国行政事业资产也存在着如何商业化的问题，商业化之后应该纳入新国资机构的管理范围。自然资源资产的价值及利益，部分与投资有关如勘探、开发，部分先天而成，且与社区关系密切。在某种情况下，政府的资产管理职能可根据公共利益最大化的原则限于资源勘探、评价的管理及开发使用权的管理，相应的管理体制与一般的资本管理体制亦有所不同。所以，新国资机构所管理国有资产的范围不宜太广，至少在起步阶段不应将行政事业资产和自然资源资产纳入管理范围，这两类资产仍然由其他专门的政府部门管理。当然，新的国资管理机构并不是同这两类资产的专门管理机构没有接口，相反，我们认为可以参照上海的模式，行政事业资产统一在国资管理部门登记建账，但委托经营，待商业化条件成熟之后再商业化和移交给国资管理部门。自然资源资产仍然要保持独立性。
即使是经营性资产，也还存在是否将少数特殊企业纳入新国资管理机构的管理范围的问题。除一般国有企业的经营性资产以外，还存在一些特殊行业的企业，其资产具有特殊性。对少数公益性很强、需要长期财政补贴的国有企业如一些铁路路网、大型项目公司、大型军工公司，是也纳入新国资管理机构的管理范围，还是在管理体制上作特殊安排﹖这也需要认真研究。
三、新国资机构将会以“东家”的角色出现，如何不致于把企业“管死”
张文魁认为，新国资机构与以前的国有资产管理局有本质不同，以前的国有资产管理局实际上是“账房先生”而不是“东家”，而新国资机构由于实行“管资产与管人、管事相结合”、“履行出资者职责，享受所有者权益”，所以将会以“东家”的角色出现，这也就是我们通常所说的“老板”。
但这个“老板”究竟应该如何“管”企业呢﹖它具有“管资产、管人、管事”的巨大权力，会不会把企业“管死”﹖不少人认为，新国资机构应该行使所有者最基本的四项权利，即经营者选择权、资产收益索取权、重大决策权、资产处置权，但我们认为这四项权利本身就有许多不清晰之处，例如什么是重大决策权﹖企业投资一亿属于重大决策吗﹖是否需要新国资机构来审批﹖如果笼统地讲新的国资机构应该行使什么权利，势必会导致新的“政企关系不顺”。同时，一般都认为国资管理体制应包括“国资管理、运营、监督”三个体系，那么所谓的“监督”到底包括什么内容﹖与所谓的“管理”存在交叉重叠吗﹖如果存在交叉重叠的话，势必会影响企业的正常经营。
张文魁认为，新国资机构“管”企业的基本方式就是行使国有股的股权，一切都按照公司法规定的股东权利来行使，而不是想怎么“管”就怎么“管”，“所有权到位”的实质就是“股东权利到位”。股东权利的行使，公司法律有非常明确、清楚的规定，国有股的股东权利也不能例外。对于一些特殊领域的企业，需要赋予国有股东一些特殊权利，可以参照国外特殊法人的方式设立。
新国资机构“管“企业的方式必须要与公司治理保持和谐。当然，我国公司法律中关于股东会、董事会—经理的职权规定有含混、不合理之处，存在修改的空间。
四、国资管理体制到底应采取“三层次”模式还是“两层次”模式
新的国资机构应如何“管”企业，还涉及到是否设立中间层公司、以及中间层公司如何运行的问题，这实际上也就是国资管理体制应采取“三层次”模式还是“两层次”模式的问题。
张文魁认为，我国目前已有不少地方确立了“三个层次”的国有资产管理体制。所谓三个层次，就是指在政府第一层次和企业第二层次之间，设立中间层公司。设立中间层公司渐成趋势，与政府专业部门的撤消有一定关系。因为专业部门撤消后，无论是综合经济管理部门还是国有资产管理部门或者是企业工委、组织部，都不可能直接面对数量庞大的国有企业，设立中间层公司就可以以管理层次的增加来换取管理对象的急剧减少。
各地中间层公司的设立基本上有三种方式。第一种是将原来的专业部门或行政性公司改造成为中间层公司；第二种是完全新设中间层公司：第三种是以原来业已存在的集团公司为依托，改造为中间层公司，将原本不属于该集团的其他一些企业划归这个中间层公司管理。１９９８年国务院进行机构改革和实行政企脱钩、企业重组，有些大型企业也承担了中间层公司的功能，接收了一些企业。一些企业发展过程中自然形成了企业集团，自然形成的控股公司集团公司对各子公司控股、行使股东权利，并不属于中间层公司的范畴。
中间层公司并不是一般的企业，它的设计功能不是从事一般企业所从事的生产经营活动我们称为业务运营，而是代表政府对企业行使国有资产所有权，以国有股股东身份对企业进行控股并对所控股的企业行使控股股东的权利，所以中间层公司基本上属于纯粹控股公司 有些中间层公司的设计功能也部分地包括业务运营。许多人也将这种中间层公司称为国有资产运营性公司。
中间层公司的设立，对于塑造国有企业“老板”、解决所有权缺位的问题起到了积极作用。中间层公司在一定程度上遏制了企业乱投资、乱担保，遏制了企业内部人控制和财产非法转移。因此我们认为，中间层公司提高了国有企业的财务安全性。但是，中间层公司这一模式也存在一些重大弊端，如中间层公司并不满足于“资产运营”而进行“业务运营”；中间层公司的行为带有较强的政府色彩；中间层公司对企业的管理控制常常与公司治理规则发生冲突，等等。
我们认为，不要把“三个层次”模式当作惟一的模式，也就是说，并不是构建新的国资管理体制就一定要设立中间层公司，我们也可以采用“两个层次”模式。即使要设立中间层公司，也要参照国外的特殊法人制度，对其进行特殊规定，譬如说，对中间层公司的治理结构、重大决策制度、预算制度等都可以做一些特殊规定；应明确规定中间层公司是财务型纯粹控股公司，不能搞“业务运营”；应规定如何处理管理控制与公司治理之间的关系：更重要的是，政府与中间层公司之间的责任边界要清楚，不要让中间层公司成为社会职能的承担者。
同时，要健全资本预算制度，所有的中间层公司都应该纳入资本预算的范围。资本预算的项目要细化，要进入同级人民代表大会的预算程序。
来源：销售管理 |
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